Специальные экономические зоны в Украине и их правовое регулирование. Часть вторая

Специальные экономические зоны в Украине

Начиная с 1995 г. Президентом Украины подписан ряд указов. Одним из первых создана Североокрымская экспериментальная экономическая зона «Сиваш», на основе которой стали разрабатываться многочисленные проекты. Одновременно с подписанным Президентом указами о создании в Украине ряда СЭЗ в Верховную Раду на рассмотрение были представлены аналогичные законопроекты. Президент потерял полномочия издавать указы, регламентирующие порядок создания и функционирования СЭЗ, с 28 июня 1999 г. Одним из первых Верховная Рада приняла Закон от 24 декабря 1998 «О специальных экономических зонах и специальном режиме инвестиционной деятельности в Донецкой области», в котором впервые определены термины «территория приоритетного развития», «специальный режим инвестиционной деятельности», а также «реструктуризация и перепрофилирования предприятия ». Вскоре приняты законы о СЭЗ «Славутич», «Яворов», «Курортополис Трускавец» и другие.

Важным шагом в государственной практике создания и развития СЭЗ на территории Украины стало постановление Кабинета Министров Украины от 24 сентября 1999 № 1756 «О мерах по созданию и функционирования специальных (свободных) экономических зон и территорий со специальным режимом инвестиционной деятельности», которым утверждена Программа развития в Украине СЭЗ и территорий со специальным режимом инвестиционной деятельности на период до 2010 г. В программе определяются критерии создания в стране различных типов СЭЗ, этапы их формирования, а также критерии отбора территорий, которым предоставлен статус ТПР.

Несмотря на стремительное развитие в Украине процессов создания и функционирования СЭЗ и ТПР, исследователи выделяют два основных недостатка национального законодательства в этой сфере правового регулирования. Первый - это правовая норма, которая указывает на обязательность принятия Верховной Радой Украины отдельным законом по конкретным СЭЗ (ст. 2 Закона «Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон»), и второй - существование достаточно большого количества органов государственной власти, осуществляющих управленческие функции руководства зоной, от которых зависит разработка документов по СЭЗ, предоставление льгот и многие другие вопросы. В первой проблеме исследователи указывают на существование двух подходов:

1) на необходимое принятие одного нормативного акта (закона), который четко регламентировал бы общий порядок создания СЭЗ в Украине; а создание конкретных зон должно закрепляться нормативными актами исполнительной власти (Кабинетом Министров) или Президентом Украины;

2) на принятие общего (базового) нормативно-правового акта о создании СЭЗ, вопрос их создания и конечный правоустанавливающий документ должны представать в двух формах: закон Украины о специальных экономических зонах, охватывающих большую территорию и имеют определенные стратегические интересы для государства, а также решения исполнительной власти (Кабинета Министров) или Президента Украины относительно СЭЗ, которые расположены на относительно небольшой территории и выполняют отдельные хозяйственные операции («точечные» зоны) 3, 65.

В то же время О. Семерак предлагает, чтобы решение о создании конкретной зоны принималось Президентом Украины, а положение о ней - утверждалось Кабинетом Министров, который и должен определять ее правовой статус и другие особенности правового регулирования осуществляемой на территории зоны хозяйственной деятельности 4, 37 .

Что же касается второго вопроса, то, как свидетельствует международный опыт функционирования СЭЗ, наиболее весомые результаты их деятельности достигнуты в тех странах, где вопрос об образовании СЭЗ, предоставление льгот, контроль и т. д. находятся в ведении одного органа.

Безусловно, важнейшей функцией государства является правовая регламентация вопросов функционирования СЭЗ. Особенно заслуживающим внимания для Украины в этом отношении опыт, накопленный Китаем. Так, в КНР все вопросы деятельности СЭЗ регулируются нормативными актами Госсовета КНР и документами провинциального уровня. Необходимая нормативно-правовая база функционирования китайских СЭЗ создана за первые десять лет, который, с одной стороны, установила единый административный статус, а, с другой - определила льготный налоговый, таможенный и валютный режимы для иностранных субъектов предпринимательской деятельности. То есть, всего в Китае только с 1980 по 1991 гг. (За 11 лет) принято около 700 законодательных и иных нормативных актов, среди которых основную часть (около 65) составляли решение Госсовета КНР 5, 125. Следует подчеркнуть, что китайскими властями разработана комплексная система нормативных актов, предусматривающих применение ряда административных, юридических и экономических мер. По каждой СЭЗ, то был принят закон, который учитывал специфику ее задач, условий функционирования, масштабы, характер деятельности, местоположение и т. д. Основным нормативным актом, регулирующим важнейшие аспекты хозяйственной деятельности СЭЗ на всей территории КНР, остается Положение о СЭЗ провинции Гуандун, принятое 1 июля 1979 Собранием народных представителей провинции и утверждено Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) 26 августа 1980 г Оно содержит общие нормы, определяющие организационную структуру управления зонами, порядок регулирования вопросов труда и регистрации иностранных предприятий, а также льготы, предусмотренные для иностранных инвесторов 6, 24. Необходимо отметить, что для Шэньчжэньская зоны высший законодательный орган Китая дополнительно разработал 30, а местная администрация - 86 нормативно-правовых актов 7, 44. Время, как подчеркивает Е. Кубанков, в Китае наряду с положительным в правовом регулировании режима СЭЗ есть немало пробелов и недостатков. Принятие большого количества законодательных актов и инструкций принципиально не повлияло на их качество. Нередки случаи, когда положения законодательных актов не выполняются 5, 130-131. По опыту Китая можно сделать вывод, что принятие большого числа нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок создания и отдельные вопросы функционирования СЭЗ, не делает правовой механизм регулирования соответствующих территорий совершенным, а, напротив, создает трудности в выяснении его отдельных элементов.