Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Часть вторая

Ответственность должностных лиц

В специальной литературе понятие «служащие органов местного самоуправления» изучено недостаточно. До перехода организации местной власти на принципах самоуправления в этом не возникало практической необходимости, поскольку работа в советах, их исполнительных комитетах считалась государственной службой, а работники аппарата представительных органов, их отделов и управлений - государственными служащими. По мнению В. Волкова, А. Бобковой, Н. Захарченко, при таких условиях аппарат органов местного самоуправления попадал в зависимость от исполнительной власти, а не от территориальной общины. Сейчас правовой статус сотрудников таких органов регулируется Законом от 7 июня 2001 «О службе в органах местного самоуправления».

В отличие от органов исполнительной власти, должности в органах местного самоуправления делятся на три группы: выборные должности, на какие лица избираются территориальным обществом; выборные должности, на которые лица избираются или утверждаются соответствующим советом; должности, на какие лица назначаются сельским, поселковым, городским председателем, председателем районного, районного в городе, областного совета на конкурсной основе или по другой процедуре, предусмотренной законодательством Украины (ст. Из Закона).

Как следует, муниципальные служебные отношения возникают: во-первых, на основе волеизъявления общества (избрание на должность), во-вторых, на основе решения представительного органа территориальной громады, в-третьих, на основании единоличного решения главного должностного лица общины - сельского, поселкового, городского головы.

Согласно п. З ст. 24 Закона «О местном самоуправлении в Украине» должностные лица указанного самоуправления действуют лишь на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины, и руководствуются в деятельности Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров, а в Автономной Республике Крым - также правовыми актами Республики, принятыми в пределах их компетенции. Выход за пределы этих требований является правонарушением, которое влечет юридическую ответственность.

Исходя из специфики муниципальных служебных отношений, данные нарушения могут подпадать под действие правовых норм различных отраслей права. Прежде всего, эти отношения можно условно разделить на две группы: возникающие в процессе организации службы в органах местного самоуправления: выборами должностных лиц, подбором и расстановкой кадров работников органов, присвоением им рангов должностных лиц самоуправления, присяги, замещением вакантных должностей, оценкой труда служащих и их продвижением по службе, состоят в ходе реализации службы в органах местного самоуправления. К ним следует отнести деятельность работника внутри органа самоуправления, организацию его рабочего времени и времени отдыха; дисциплину; оплату труда и т. д.

На мой взгляд, первую группу можно отнести к таким, которые имеют административный характер, а вторую - к области трудового права.

Что касается ответственности муниципальных служащих, а конкретно главного должностного лица местного самоуправления, которым является сельский, поселковый, городской голова, то разделяю взгляд А. Фрицький, который считает: «нарушения председателем обязанностей, обусловленных его служебным статусом, причинившее существенный вред государственным или общественным интересам, правам и интересам граждан или интересам субъектов предпринимательской деятельности, считается должностным преступлением и наказывается на основании статей УК Украины. Тогда, когда нарушение не является общественно опасным, голова может быть подвергнут административной ответственности за должностной проступок на основании соответствующих нормативно-правовых актов». Хотя следует отметить, что пути привлечения названного председателя к административной ответственности весьма ограничены. На него практически никто не может наложить дисциплинарное взыскание.

По мнению других авторов (например, А. Долженкова и А. Мучника), осуществление муниципальной власти «невозможно без функционирования механизма сдержек и противовесов, который в системе муниципальной власти должен найти закрепление в особом нормативном акте, который призван выполнить, на наш взгляд, роль муниципальной конституции». Такой муниципальной конституции может и должен быть устав территориальной громады.

Они считают целесообразным, чтобы советы, утверждая уставы, предусматривали порядок привлечения любых должностных лиц местного самоуправления к дисциплинарной ответственности; наделяли постоянные комиссии, как действующие органы совета, правом дисциплинарного производства в отношении проступков всех должностных лиц местного самоуправления, кроме головы; предоставляли постоянным комиссиям, как органам совета, право приостанавливать действие актов исполнительных органов совета и т. п.